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林地能否作為設(shè)施農(nóng)用地

2023-09-11

【案情介紹】

2018年5月至12月間，湖北省武穴市梅川鎮(zhèn)的查某某在未辦理任何用地手續(xù)的情況下，擅自在梅川鎮(zhèn)某村的凹上山林地上修路、建養(yǎng)殖場。經(jīng)鑒定，查某某修路、建養(yǎng)殖場違法占用林地面積共計(jì)353平方米，地類為喬木林地。2019年3月，武穴市林業(yè)局（機(jī)構(gòu)改革后為自然資源和規(guī)劃局）責(zé)令查某某在2019年12月前把擅自改變用途的林地恢復(fù)原狀，并處非法改變林地用途每平方米10元罰款，共計(jì)3530元。該行政處罰決定作出后，查某某于當(dāng)日繳納了3530元罰款，但截至2020年4月，其仍在該處進(jìn)行養(yǎng)殖活動(dòng)，未將擅自改變用途的林地恢復(fù)原狀。武穴市自然資源和規(guī)劃局亦未再依法督促其履行行政處罰決定，被破壞的林地仍未得到恢復(fù)。為督促武穴市自然資源和規(guī)劃局依法履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)林地、維護(hù)國家與社會(huì)公共利益的目的，武穴市檢察院于2020年4月依法向武穴市自然資源和規(guī)劃局發(fā)出訴前檢察建議，督促其繼續(xù)依法履行職責(zé)。2020年6月18日，武穴市自然資源和規(guī)劃局對(duì)該檢察建議作出回復(fù)，認(rèn)為涉案林地涉及設(shè)施農(nóng)用地，未繼續(xù)責(zé)令違法人查某某恢復(fù)原狀是基于國家對(duì)設(shè)施農(nóng)用地政策的調(diào)整，因此不宜強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定。武穴市檢察院認(rèn)為，根據(jù)《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》等文件要求，所謂設(shè)施農(nóng)用地包括生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地，是指在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)直接用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或者直接輔助農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施用地。以上文件主要針對(duì)農(nóng)用地中的耕地和基本農(nóng)田而言，是指在生產(chǎn)過程中可以占用少量耕地和有條件使用永久基本農(nóng)田用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并未對(duì)林地作出明確規(guī)定。從法無授權(quán)即禁止角度來看，在未明確是否可以直接占用林地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)之前，不宜對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)大解釋。10月23日，武穴市檢察院向法院提起行政公益訴訟，12月3日法院開庭審理此案。庭審中，檢察機(jī)關(guān)就涉案林地是否屬于設(shè)施農(nóng)用地這一焦點(diǎn)問題，從設(shè)施農(nóng)用地的相關(guān)文件規(guī)定、林業(yè)部門前后認(rèn)定的事實(shí)、行政機(jī)關(guān)職能銜接、用地手續(xù)辦理等四個(gè)方面充分闡述意見，并得到法庭采納。法院在綜合雙方舉證、質(zhì)證和法庭辯論意見后，作出判決，責(zé)令被告武穴市自然資源和規(guī)劃局在判決生效后兩個(gè)月內(nèi)對(duì)涉案林地的保護(hù)和修復(fù)繼續(xù)履行監(jiān)督檢查法定職責(zé)。（檢察日?qǐng)?bào)記者戴小巍?通訊員鐘瑜）【評(píng)析】林地資源能夠維護(hù)生態(tài)、調(diào)節(jié)氣候、優(yōu)化環(huán)境，在維護(hù)與保持公共環(huán)境方面具有舉足輕重的作用。國家推出設(shè)施農(nóng)用地政策的初衷，是為了使用地管理制度適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升、設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益增多、用地面臨新情況新需求的現(xiàn)狀。自然資源主管部門在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)違法占用林地行為而作出行政處罰的，應(yīng)從維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，督促違法行為人履行恢復(fù)被損林地的義務(wù)。武穴市檢察院發(fā)揮公益訴訟的法律監(jiān)督作用，一方面通過訴前檢察建議程序督促自然資源主管部門依法履職，另一方面積極跟進(jìn)監(jiān)督，根據(jù)自然資源行政主管部門反饋意見，研究設(shè)施農(nóng)用地的認(rèn)定條件，在確定涉案林地不屬于設(shè)施農(nóng)用地后，果斷提起訴訟，從實(shí)現(xiàn)案件政治效果、法律效果和社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一的角度出發(fā)，堅(jiān)持生態(tài)修復(fù)司法理念，督促行政機(jī)關(guān)依法履職修復(fù)毀損林地，共同維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，對(duì)于辦理類似案例具有一定的借鑒意義。（點(diǎn)評(píng)人：湖北省黃岡市檢察院檢察官?肖蘭芳）

來源：檢察日?qǐng)?bào)

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